Encadrement des loyers commerciaux : la République à l’épreuve du rez-de-chaussée

Des loyers qui asphyxient les commerces de proximité

Chaque jour, des boutiques baissent le rideau, étranglées par des loyers exorbitants, des propriétaires peu scrupuleux et des charges insoutenables. Le commerce de proximité traverse une crise profonde : les cessations d’activité se multiplient et la vacance commerciale atteint des niveaux inédits dans certains quartiers. À Paris, comme dans d’autres métropoles, le loyer commercial est souvent devenu « déconnecté de la réalité économique » des petits commerçants.

En moyenne, un commerce français consacre déjà plus de 15 % de son chiffre d’affaires au loyer, bien au-delà du ratio de 6 % considéré comme sain. Dans les zones les plus tendues, cette part grimpe encore sous la pression de bailleurs en quête de rentabilité maximale.

Face à ce constat, l’idée d’étendre l’encadrement des loyers, déjà en place pour les logements, aux locaux commerciaux fait son chemin.

« L’encadrement des loyers, ça fonctionne pour les locataires... nous devons faire la même chose pour les commerçant·es de quartiers de Paris ! », a récemment lancé un candidat à la mairie de Paris, résumant un sentiment partagé à gauche.

De Lyon à Bordeaux, des maires écologistes ont écrit au gouvernement pour demander à expérimenter un plafonnement des loyers commerciaux, estimant qu’ils « ne peuvent plus agir seuls sur l’un des facteurs les plus pénalisants » pour le commerce indépendant. « La spéculation, c’est la mort du commerce », avertissait déjà un élu parisien en 2022.

L’enjeu est clair : redonner de l’oxygène aux petits commerces en freinant la flambée des loyers, afin de préserver la diversité commerciale et la vitalité des quartiers.

Le bilan de l’encadrement des loyers d’habitation

Pour envisager un encadrement des loyers commerciaux, il faut d’abord tirer les enseignements de son pendant résidentiel. Mis en place à Paris depuis 2019, l’encadrement des loyers d’habitation a effectivement permis de contenir les prix des locations dans la capitale. Les études montrent que ce type de régulation atteint son objectif immédiat : limiter ou faire baisser les loyers sur les logements visés par le dispositif.

Par exemple, en Catalogne, l’encadrement instauré en 2020 a entraîné une réduction d’environ 5 % des loyers réglementés. À Paris, la Ville elle-même affirme que « l’encadrement des loyers… ça marche », du moins pour éviter les abus les plus flagrants.

Cependant, ce succès s’accompagne de résultats plus mitigés. D’une part, le nombre de signalements de loyers abusifs reste faible au regard de l’ampleur du marché locatif parisien. Entre juillet 2019 et mars 2025, un peu moins de 4 000 dossiers seulement ont été instruits pour dépassement de loyer. Sur ces plaintes traitées, 53 % ont confirmé un dépassement illégal du plafond et dans 409 cas, les propriétaires ont accepté de régulariser le loyer et de rembourser les trop-perçus.

Mais beaucoup d’autres dossiers n’ont pas abouti : 18 % étaient irrecevables (logements hors champ du dispositif) et 29 % finalement clos sans suite. Surtout, à peine 15 amendes ont été effectivement prononcées contre des bailleurs récalcitrants depuis 2019, pour un montant total dérisoire.

Ce chiffre très bas témoigne d’une application timide de la loi : dans la plupart des cas, les propriétaires en infraction préfèrent rentrer dans le rang dès la mise en demeure reçue, évitant les sanctions. Le dispositif a donc un effet dissuasif réel, mais il repose largement sur les locataires pour le faire vivre, or peu d’entre eux engagent les démarches, par méconnaissance ou par crainte de représailles.

L’effet cobra : quand la bonne intention produit l’effet inverse

Ces phénomènes font penser au fameux « effet cobra », métaphore tirée d’une anecdote historique. Sous la colonisation britannique en Inde, les autorités de Delhi, inquiètes de prolifération de serpents, offrirent une prime pour chaque cobra mort rapporté. Si bien qu’au début les habitants en tuèrent beaucoup… avant de se mettre à élever des cobras pour toucher la prime, ce qui fit exploser le nombre de reptiles en liberté une fois la récompense supprimée. 

L’effet cobra désigne ainsi une situation où une mesure, censée résoudre un problème, aboutit à l’aggraver en provoquant des comportements opportunistes non anticipés. En matière de loyers, le risque existe également qu’une régulation partielle, ciblant uniquement le montant du loyer, engendre des contournements préjudiciables.

Dans le secteur résidentiel, on a vu apparaître quelques « cobras » de ce type. Par exemple, certains bailleurs parisiens ont contourné l’encadrement en recourant à des baux civils (société) ou meublés hors résidence principale (même si soumis au plafonnement légal, la durée du bail de 12 mois rend le locataire vulnérable). 

D’autres profitent de la clause du « complément de loyer » en majorant le prix sous prétexte d’un élément de confort (vue exceptionnelle, mobilier design, etc.), pratique que la loi tente désormais de limiter. 

Surtout, un effet pervers plus insidieux concerne le coût d’accès au logement : avec des loyers plafonnés en deçà du marché, les logements abordables deviennent très prisés et les propriétaires peuvent se montrer extrêmement sélectifs sur le choix du locataire. On voit ainsi des dossiers exigeant des revenus élevés, des garants multiples, des garanties loyers impayés, etc. Le loyer mensuel est raisonnable sur le papier, mais l’entrée dans les lieux devient un parcours d’obstacles pour les candidats aux profils modestes ou atypiques.

Encadrer le prix du loyer sans penser au coût d’accès… un effet cobra en devenir.

Autrement dit, sans précautions, encadrer le loyer « nu » peut déplacer la discrimination sur d’autres critères (niveau de revenu, sécurité de l’emploi, capacité à fournir une caution solide). Le danger est de priver une partie des ménages, ceux justement qu’on voulait aider, de l’accès au logement, au bénéfice de candidats plus favorisés capables de rassurer le bailleur. Cet effet cobra social, où une protection mal calibrée finit par léser les plus vulnérables, doit absolument être évité.

Transposé aux locaux commerciaux, l’effet cobra pourrait prendre des formes similaires. Si on se contente de bloquer le loyer maximal, un propriétaire pourrait tenter de compenser par un « pas-de-porte » exorbitant. Le pas-de-porte, ce droit d’entrée versé au bailleur en début de bail commercial, n’est pas encadré légalement et peut atteindre des montants faramineux dans les emplacements prisés. Il est souvent utilisé pour contourner les plafonnements (par exemple, en zone où l’augmentation annuelle du loyer est plafonnée, le bailleur exige une somme initiale pour ajuster sa rentabilité). 

Un encadrement strict du loyer sans régulation du pas-de-porte pourrait donc encourager une hausse de ces tickets d’entrée, rendant l’installation encore plus coûteuse pour les petits commerçants. Autre risque : face à un loyer encadré jugé trop bas, les propriétaires de murs commerciaux pourraient être tentés de laisser leurs locaux vacants en attendant de meilleures conditions ou de les louer à des activités hors champ (bureaux, locations saisonnières éphémères…). 

On a déjà vu des bailleurs préférer garder un commerce vide plutôt que de baisser le loyer demandé. Si aucune contre-mesure n’est prévue, le plafonnement pourrait figer cette vacance, aggravant la désertification commerciale au lieu de la résoudre. 

Enfin, il ne faudrait pas que le dispositif profite paradoxalement aux enseignes les plus solides : un grand groupe, jugé financièrement sûr, aura plus de chances de convaincre un bailleur frileux qu’un petit indépendant. Il serait ironique qu’un encadrement pensé pour favoriser les commerces indépendants aboutisse en pratique à renforcer la position des grandes chaînes, capables de fournir toutes les garanties (ou de payer un pas-de-porte) pour rafler les emplacements plafonnés.

Pourquoi pas la progressivité comme levier d’équité et d’attractivité

Si l’on veut réellement éviter l’effet cobra et changer structurellement l’économie des commerces de proximité, une question reste trop souvent absente du débat : le rôle direct de la puissance publique dans la prise en charge partielle du loyer commercial.

Aujourd’hui, l’encadrement agit uniquement sur une variable : le prix maximal exigible par le propriétaire. Or, pour un commerçant, ce n’est pas le loyer en soi qui est insoutenable, mais le poids du loyer au regard de son chiffre d’affaires réel. Deux commerces peuvent payer le même loyer, mais l’un survivre et l’autre disparaître, simplement parce que leur modèle économique, leur volume d’activité ou leur marge n’ont rien de comparable.

Une aide au loyer indexée sur le chiffre d’affaires

Une piste structurante consisterait à créer une aide municipale au loyer commercial, partiellement prise en charge par la Ville, indexée sur le chiffre d’affaires du commerçant.

Le principe serait simple, lisible et juste :

• plus le chiffre d’affaires est faible, plus la prise en charge publique du loyer est importante ;
• plus le chiffre d’affaires augmente, plus l’aide diminue, jusqu’à s’éteindre naturellement.
  
  

Autrement dit, une progressivité comparable à celle de l’impôt sur le revenu, appliquée non pas à la fiscalité, mais au coût d’accès à l’espace économique urbain.

Ce mécanisme permettrait d’agir là où l’encadrement seul ne suffit pas : la capacité réelle à payer, et non le prix théorique du marché.

Concrètement, un petit commerce indépendant, en phase de lancement ou à faible marge (librairie, épicerie de quartier, artisan, commerce culturel, services du quotidien), pourrait voir 20 %, 30 % voire 40 % de son loyer pris en charge par la collectivité pendant une période donnée. À l’inverse, une enseigne nationale ou une chaîne disposant de volumes financiers importants ne bénéficierait que très marginalement, voire pas du tout, de ce dispositif.

Rendre les petits commerces plus attractifs que les grandes chaînes

Cette logique a un effet stratégique majeur : elle inverse les incitations pour les propriétaires.

Aujourd’hui, à risque égal, un bailleur a objectivement intérêt à louer à une grande chaîne : solidité financière, garanties élevées, capacité à absorber un loyer élevé. Le petit commerçant, même motivé et utile au quartier, apparaît comme plus risqué.

Avec un système d’aide publique au loyer ciblée et conditionnée, la situation peut s’inverser.

Un local loué à un petit commerce bénéficiant d’une prise en charge partielle par la Ville devient :

• plus sécurisé financièrement pour le bailleur,
• plus stable dans le temps,
• et souvent mieux intégré dans le tissu local.
  
  

Autrement dit, la collectivité peut réorienter le marché non par la contrainte seule, mais par l’incitation intelligente. Là où l’encadrement fixe un plafond, l’aide progressive modifie les arbitrages économiques.

Articuler cette aide avec la « ville du quart d’heure »

Ce dispositif prend tout son sens lorsqu’il est articulé à une vision d’ensemble : celle de la ville du quart d’heure, dont Paris fait l’une de ses grandes fiertés politiques.

La ville du quart d’heure ne peut pas être uniquement une promesse de mobilité douce ou de proximité théorique. Elle suppose une planification fine des besoins commerciaux de chaque quartier, fondée sur la réalité des usages :

• alimentation de proximité,
• services essentiels,
• culture, soins, artisanat, restauration accessible,
• commerces adaptés aux âges et aux modes de vie locaux.

Aller plus loin signifie assumer une véritable planification commerciale territorialisée, quartier par quartier, à l’échelle des bassins de vie réels.

Non pas pour imposer arbitrairement des commerces, mais pour orienter les aides publiques, la préemption, les loyers encadrés et l’accompagnement économique vers les activités réellement utiles aux habitants.

Dans cette logique, l’aide progressive au loyer devient un outil d’aménagement urbain, au même titre que le logement social ou les équipements publics. Elle permet de réimplanter les services manquants, de corriger les déséquilibres (trop de bars, pas assez d’alimentation, trop de franchises, pas assez d’indépendants), et de redonner du sens à l’économie locale.

Une politique assumée, lisible et républicaine

Certains y verront une intervention excessive. En réalité, c’est déjà le cas : la Ville intervient massivement… mais de manière indirecte, fragmentée et souvent inefficace.

Assumer une aide progressive au loyer commercial, conditionnée au chiffre d’affaires et aux besoins du territoire, c’est rendre la politique publique plus lisible, plus équitable et plus efficace.

Surtout, c’est reconnaître une évidence : le commerce de proximité est une infrastructure sociale, au même titre que l’école, le logement ou la santé. Le laisser dépendre uniquement de la logique de marché revient à accepter sa disparition progressive au profit d’acteurs standardisés, souvent déconnectés des besoins réels des habitants.

Vers un encadrement intelligent 

L’encadrement des loyers commerciaux peut devenir un outil précieux de régulation urbaine à condition de l’accompagner de mesures complémentaires pour déjouer ces effets pervers. Voici plusieurs pistes à envisager pour un dispositif efficace et équitable :

• Encadrer également les coûts annexes du bail commercial. Il ne suffit pas de plafonner le loyer mensuel : il faut aussi empêcher que le bailleur se rattrape sur d’autres postes. Cela signifie par exemple limiter le pas-de-porte ou l’encadrer dans des proportions raisonnables, et interdire qu’il serve de supplément déguisé. De même, la proposition de loi déposée en automne 2025 de supprimer la charge de la taxe foncière pour le locataire commercial, pratique répandue qui alourdit de 10 à 15 % les dépenses du commerçant. Reprendre cette idée soulagerait immédiatement les locataires et empêcherait un bailleur de compenser un loyer encadré par un transfert de charges. On peut aussi envisager de plafonner les garanties exigibles (dépôt de garantie, caution bancaire) pour éviter des exigences prohibitivement élevées. En bref, bâtir un encadrement global du coût d’occupation, et non du seul loyer facial, afin de ne laisser aucune brèche réglementaire exploitable.
  
  
• Prévoir un observatoire local et un loyer de référence adapté. Le mécanisme envisagé reprendrait le modèle du logement : un loyer de référence fixé selon les caractéristiques du quartier et du local, en s’appuyant sur un observatoire des loyers commerciaux. Il conviendra de construire ces références de manière fine et transparente, en actualisant régulièrement les données du marché. Pour encourager les petits commerces, la proposition de loi de l'automne 2025 propose même de définir un loyer minoré (inférieur au loyer de référence) applicable à certaines activités de proximité jugées précieuses. Ce loyer minoré jouerait un rôle un peu analogue aux loyers sociaux dans l’habitation : offrir un tarif encore plus bas pour des commerces essentiels (boulangeries, librairies, etc.) ou dans des quartiers fragiles, afin de soutenir leur pérennité. La contrepartie, c’est évidemment de trouver un équilibre pour ne pas trop pénaliser les propriétaires de ces locaux ; d’où l’importance d’une concertation locale et sectorielle pour affiner les niveaux de loyers selon les types de commerce. Un observatoire local agréé, associant pourquoi pas des représentants de commerçants et de bailleurs, serait garant de cette équité dans le plafonnement.
  
  
• Renforcer les outils contre la vacance commerciale. Un encadrement ne produira d’effets bénéfiques que si les locaux cessent de rester vides en attendant des jours meilleurs. Là aussi, le législateur anticipe le problème : la proposition de loi prévoit de donner aux maires le pouvoir de contraindre un propriétaire à remettre son local vacant sur le marché passé un certain délai, sous peine de préemption forcée par la commune. Concrètement, si le taux de vacance commerciale dépasse 20 % dans une ville, la mairie pourrait obliger les bailleurs à louer leurs boutiques vacantes, et sinon les racheter pour les réattribuer. Couplée à la taxe sur les friches commerciales (que certaines villes ont instaurée), cette mesure créerait une forte incitation à ne pas attendre indéfiniment un locataire payant hors de prix. Il s’agit de casser la spéculation par la vacance, en empêchant qu’un local reste inoccupé des mois durant dans l’espoir d’un loyer hors marché. 

Paris dispose déjà d’un droit de préemption commerciale dans certains quartiers (périmètres de sauvegarde) pour acheter des murs de boutique à vendre et maîtriser leur vocation. Ce levier pourrait être étendu ou renforcé : la Ville pourrait acquérir plus systématiquement des pieds d’immeuble stratégiques et les relouer à loyer modéré à des commerces indépendants. Certes, cela suppose un budget d’investissement conséquent et une gestion active du parc acquis, mais l’expérience existe (ex. l’initiative « Paris Commerce » déjà mentionnée par des riverains). En tout état de cause, combattre la vacance doit aller de pair avec l’encadrement ; sans quoi, le risque “cobra” d’une désertification encouragée involontairement ne serait pas jugulé.

• Accompagner et contrôler la mise en œuvre. Pour éviter que le dispositif reste lettre morte, il faudra mieux informer les commerçants de leurs droits et faciliter leurs démarches. On pourrait imaginer un service d’assistance juridique dédié en mairie ou auprès des CCI, sur le modèle de ce que l’ADIL fait pour les locataires de logements. Une plateforme en ligne pourrait permettre aux preneurs de vérifier le loyer de référence du local convoité et de signaler facilement un loyer abusif. Par ailleurs, l’autorité administrative (Préfet ou répression des fraudes) gagnerait à être proactive : par exemple, en surveillant les annonces de cession de bail ou de location commerciale, afin de détecter d’éventuels dépassements ou pas-de-porte exorbitants et d’intervenir avant que le bail ne soit signé. Des contrôles aléatoires ou ciblés, assortis de sanctions réellement dissuasives (amendes élevées, astreintes journalières en cas de refus de baisser le loyer, etc.), sont indispensables pour crédibiliser l’encadrement. L’expérience parisienne sur les logements a montré que la peur de l’amende fonctionne : plus de 900 mises en demeure ont été envoyées aux bailleurs et la majorité se conforment spontanément. En étendant ces procédures aux commerces, on obtiendra probablement le même effet de régulation par le dialogue, l’amende restant le dernier recours en cas de mauvaise foi manifeste (par exemple un bailleur qui continuerait d’exiger un loyer illégal malgré la décision du préfet ou du juge).
  
  
• Mesures incitatives et soutien parallèle. Enfin, encadrer ne suffit pas : il faut aussi soutenir positivement les acteurs. Cela peut passer par des aides aux petits commerçants pour payer leur loyer la première année (subventions, crédits d’impôt locaux), ou des allégements fiscaux pour les propriétaires qui acceptent des baux à loyer modéré de longue durée. Par exemple, on pourrait imaginer qu’un bailleur pratiquant un loyer inférieur au loyer de référence bénéficie d’un abattement de taxe foncière, ou d’une aide à la rénovation de son local. Ce genre de carotte financière compenserait en partie la contrainte du plafonnement et encouragerait un cercle vertueux. Parallèlement, la planification urbaine doit veiller à créer les conditions d’un commerce de proximité florissant : limiter l’implantation anarchique de grandes enseignes hors-sol, préserver la mixité des rez-de-chaussée, et revitaliser les rues commerçantes par des aménagements (propreté, sécurité, accessibilité) qui augmentent l’attractivité des boutiques. L’encadrement des loyers s’inscrit alors dans un arsenal plus large de mesures en faveur des centres-villes vivants. Ce n’est qu’ainsi, en traitant le problème sur tous les fronts (prix, charges, accès, offre disponible, attractivité générale), qu’on évitera de déplacer le problème ailleurs.
  
  

Des loyers gagnant-gagnant

L’encadrement des loyers commerciaux à Paris, et ailleurs, apparaît comme une mesure nécessaire mais insuffisante en soi. Nécessaire, car il est urgent de stopper la spirale de hausses qui étrangle nos commerçants et vide nos quartiers de leur âme. Les élus locaux l’ont bien compris : « nous ne pouvons plus rester inactifs face à des loyers déconnectés de la réalité », clament les maires de Lyon et Bordeaux, rejoints par de nombreux responsables parisiens. Un plafonnement encadré, s’appuyant sur des valeurs de référence objectives, peut redonner du souffle aux indépendants et rééquilibrer le rapport de force avec certains bailleurs abusifs. De surcroît, il peut inciter des propriétaires jusqu’ici inflexibles à réouvrir le dialogue : comme le souligne la Confédération des commerçants de France, beaucoup de bailleurs « préfèrent garder leurs locaux vides plutôt que baisser le prix », et un encadrement pourrait « leur faire entendre raison » en les poussant à accepter des loyers plus réalistes.

Pour autant, cette régulation doit s’accompagner d’une vigilance de tous les instants pour éviter qu’une bonne intention produise un désastre. L’effet cobra guette chaque politique publique mal calibrée : il nous rappelle qu’une mesure isolée peut être contournée au détriment même de ceux qu’elle voulait aider.

À Paris, les pouvoirs publics ne peuvent ignorer ce risque : les loyers commerciaux encadrés ne rempliront leur mission que si l’on encadre aussi le « coût total » du bail, que si l’on empêche la rétention spéculative des locaux et que si l’on soutient activement commerçants et propriétaires vertueux. Il s’agit donc de construire un encadrement intelligent et global, fruit d’un équilibre entre régulation et incitation, entre contrainte et accompagnement.

En prenant ces précautions, Paris pourrait devenir la vitrine d’un modèle vertueux de modération des loyers commerciaux. Un modèle où les petites boutiques ne seraient plus évincées par la course aux loyers les plus hauts, où les rues commerçantes garderaient leur diversité et leur animation, et où bailleurs comme commerçants trouveraient un terrain d’entente plus juste. L’encadrement des loyers, pensé de manière systémique, pourrait alors véritablement favoriser le commerce de proximité sans tuer l’investissement privé, au contraire, en restaurant un climat de confiance et de stabilité profitable à tous.

Le défi lancé aux décideurs publics est de taille : transformer une bonne idée théorique en réussite pratique, sans retomber dans les travers de politique politicienne. Cela exige de la finesse dans la conception du dispositif et de la fermeté dans son exécution. Mais l’enjeu en vaut la peine.

Entre la désertification commerciale ou la gentrification par les grandes enseignes, une troisième voie est possible : celle d’une ville où l’économie locale prospère, parce que les loyers sont raisonnables et partagés de façon équitable.

À condition d’éviter les cobras sur la route, Paris pourrait bien montrer la voie d’un encadrement des loyers commerciaux réellement bénéfique pour ses commerçants et pour la vie de nos quartiers.

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